سیاستگذاران چینی فراتر از ارتقاء صنعتی میاندیشند و با اصلاحات جدید، شرایط مساعدتری برای مسیرهای نوین و سبزتر تولید فولاد فراهم آوردهاند.
مقدمه
وزارت صنعت چین قوانین جدیدی را برای جایگزینی ظرفیت تولید فولاد اعلام کرده است. این تغییرات که به تعلیق نزدیک به دو ساله صدور مجوزهای جدید پایان میدهد، مهمترین بازنگری در این سیاست از سال ۲۰۲۱ محسوب میشود. سیاست ملی فولاد چین از سال ۲۰۱۴ با هدف کنترل ظرفیت کلی و تشویق به ارتقاء، ایجاب میکرد که قبل از احداث تأسیسات جدید، ظرفیتهای قدیمی از مدار خارج شوند.
اصلاحات جدید که در ۱۸ می اعلام شد، به معنای الزام به تعطیلی ظرفیت بیشتری پیش از افزودن ظرفیت جدید است. همچنین شرایط صلاحیت را سختتر کرده و محدودیتهای تازهای برای استفاده از ظرفیتهای راکد اعمال میکند.
این تغییرات در مقطع حساسی برای صنعت فولاد چین رخ میدهد. پس از یک دهه بازسازی و ارتقاء، این بخش با کاهش رشد تقاضا، سودآوری ضعیف و فشار فزاینده برای کاهش انتشار مواجه است. صنعت فولاد همچنان مسئول حدود ۱۶٪ از انتشار کربن ملی است و یکی از دشوارترین صنایع برای کربنزدایی محسوب میشود.
بنابراین، این سوال مطرح میشود: آیا سیاستی که در اصل برای مدیریت ظرفیت طراحی شده، میتواند به تسریع گذار کمکربن صنعت فولاد نیز کمک کند؟
تکامل یک دههای سیاست فولاد چین
سیاست جایگزینی ظرفیت چین در دهه گذشته از یک مکانیزم صرفاً مدیریتی به ابزاری گستردهتر برای حمایت از ارتقاء صنعتی، بهبود زیستمحیطی و به طور فزاینده، کربنزدایی تبدیل شده است. این مکانیزم از دو اولویت سیاستی شکلگرفته در سال ۲۰۱۳ نشأت گرفت: تلاش برای مقابله با ظرفیت مازاد شدید صنعتی و کارزار ملی بهبود کیفیت هوا.
هنگامی که اولین قوانین جایگزینی ظرفیت فولاد در سال ۲۰۱۴ معرفی شد، مقدار مشخصی از ظرفیت موجود – ترجیحاً داراییهای قدیمیتر و آلایندهتر – باید قبل از احداث ظرفیت جدید تعطیل میشدند. در مناطق کلیدی کنترل آلودگی هوا، نسبت ۱.۲۵ تن تعطیلی برای هر تن افزوده و در سایر مناطق نسبت ۱:۱ بود.
در دهه بعد، این سیاست همگام با جاهطلبیهای زیستمحیطی و اقلیمی چین تکامل یافت. بازنگری ۲۰۱۷ برای اولین بار رفتار ترجیحی برای جایگزینی با کورههای قوس الکتریکی (EAF) معرفی کرد. این روش نسبت به مسیر کوره بلند-کوره اکسیژنبازی (BF-BOF) که امروز همچنان حدود ۹۰٪ تولید فولاد چین را تشکیل میدهد، آلایندگی و کربن کمتری دارد.
پس از تعهد چین در سال ۲۰۲۰ برای به اوج رساندن انتشار کربن قبل از ۲۰۳۰ و رسیدن به کربن خنثی قبل از ۲۰۶۰، بازنگری ۲۰۲۱ اهداف اقلیمی صریحتری را در بر گرفت و الزامات جایگزینی را در گروه گستردهتری از مناطق کنترل آلودگی هوا تشدید کرد.
بازنگری ۲۰۲۶؛ گامی فراتر
بازنگری ۲۰۲۶ فراتر رفته و به طور کلی نیازمند تعطیلی ۱.۵ تن ظرفیت موجود برای هر تن ظرفیت جدید است (افزایش از ۱.۲۵ تن). ظرفیتهای راکد طولانیمدت از شمول جایگزینی خارج شده، انتقال و خرید و فروش سهمیههای ظرفیت بین مناطق و شرکتها محدود شده و حمایت صریحتری از فولادسازی با کوره قوس الکتریکی و مبتنی بر هیدروژن ارائه شده است. این تغییرات منعکسکننده نگرانیهای فزاینده درباره کیفیت و اعتبار کاهش ظرفیت و همچنین نیاز به ایجاد فضا برای روشهای کمکربن است.
با این حال، سهم پروژههای EAF در تصویبها افزایش یافت اما پروژههای BF-BOF همچنان بر ظرفیتهای مصوب تسلط داشتند که نشاندهنده تداوم سلطه تولید مبتنی بر زغالسنگ است. این تمایز بین ارتقاء صنعتی و کربنزدایی، هسته اصلی بحث درباره سیاست جایگزینی ظرفیت را تشکیل میدهد.
چرا ارتقاء به معنای کربنزدایی نبود؟
چرا سبزتر شدن تدریجی سیاست جایگزینی ظرفیت به کاهش عمیق انتشار منجر نشد؟ تأثیر این سیاست توسط ساختار صنعت فولاد چین و انگیزههای پیش روی سیاستگذاران و تولیدکنندگان محدود شد.
بیشتر ظرفیت جدید راهاندازیشده از زمان آغاز این سیاست، همچنان به مسیر کوره بلند-BOF متکی بوده است. اگرچه تأسیسات جدید عموماً نسبت به آنچه جایگزین میکنند، کارآمدتر و کمتر آلاینده هستند، اما همچنان به شدت به زغالسنگ وابستهاند.
چالش دوم در رابطه بین ظرفیت و تولید نهفته است. برخی پروژههای جایگزینی، تأسیساتی را تعطیل کردند که استفاده نشده یا حتی سالها راکد بودند. کارخانههای جدید اغلب نسبت به داراییهای جایگزینشده، بهرهورتر بودند. بنابراین کاهش ظرفیت اسمی همیشه به تولید یا انتشار کمتر منجر نشد.
همچنین سیاست منعکسکننده اولویتهای رقیب در میان ذینفعان بود. در حالی که دولت مرکزی به طور فزایندهای جایگزینی ظرفیت را ابزاری برای کنترل آلودگی و کربنزدایی میدید، دولتهای محلی اغلب سرمایهگذاری و اشتغال را در اولویت قرار میدادند. در نتیجه، جایگزینی ظرفیت در نوسازی تأسیسات مؤثرتر از ایجاد کربنزدایی ساختاری بود.
چرا قوانین در ۲۰۲۶ تشدید شدند؟
بازنگری ۲۰۲۶ که پس از تعلیق نزدیک به دو ساله صادر شد، هم درسهای یک دهه اجرای سیاست و هم واقعیتهای متغیر صنعت فولاد چین را منعکس میکند. پس از یک دهه بازسازی، این بخش وارد دورهای از تقاضای ضعیفتر، حاشیه سود ناچیز و اصطکاکهای تجاری مرتبط با صادرات بیسابقه فولاد شده است.
در این محیط جدید، سیاستگذاران نه تنها به نحوه ارتقاء ظرفیت، بلکه به خروج قابل اعتماد و منظم ظرفیت موجود از سیستم نیز توجه دارند. اولویت بازنگری، بهبود اعتبار کاهش ظرفیت بود. علاوه بر افزایش نسبت جایگزینی به ۱.۵، قوانین جدید ظرفیتهای راکد طولانیمدت را از محاسبات جایگزینی حذف میکنند. چارچوب بازنگریشده همچنین محدودیتهایی را برای خرید و فروش سهمیههای بازنشستگی اعمال میکند.
در عین حال، سیاست ۲۰۲۶ حمایت صریحتری از فناوریهای کمکربن ارائه میدهد. در سه سال گذشته، پروژههای متالورژی هیدروژن در مقیاس بزرگ از مرحله پایلوت فراتر رفته و تجربه عملیاتی ایجاد کردهاند.
آیا قوانین جدید میتوانند کربنزدایی فولاد را شتاب دهند؟
چارچوب بازنگریشده جایگزینی ظرفیت میتواند به ایجاد شرایط مساعدتر برای کربنزدایی فولاد کمک کند. الزامات تشدیدشده کاهش ظرفیت و محدودیت صلاحیت داراییهای راکد، ماندگاری نامحدود ظرفیت پرکربن را دشوارتر میکند. حمایت صریحتر از EAF و فولادسازی مبتنی بر هیدروژن نیز سیگنال قویتری درباره جهت سرمایهگذاری آینده ارسال میکند.
با این حال، سیاست ظرفیت به تنهایی بعید است که انتقال سریعی را به همراه داشته باشد. بخش فولاد همچنان با تقاضای ضعیف، سودآوری پایین و عدم اطمینان در مورد بازده سرمایهگذاری آینده مواجه است. فناوریهای کمکربن همچنان گرانتر از گزینههای معمولی هستند و تقاضا برای فولاد سبز هنوز محدود است.
این کمک میکند توضیح دهد چرا پیشرفت کندتر از آن چیزی بوده که سیاستگذاران در ابتدا امیدوار بودند. علیرغم سالها حمایت سیاستی، سهم فولاد EAF از تولید فولاد خام در سالهای اخیر حدود ۱۰٪ باقی مانده است که بسیار کمتر از هدف ۱۵٪ تعیینشده برای ۲۰۲۵ است. چالش دیگر صرفاً فناورانه نیست، بلکه به طور فزایندهای به مقیاس و امکانپذیری اقتصادی تبدیل شده است.
چشمانداز آینده
در نهایت، جایگزینی ظرفیت احتمالاً نقشی مکمل و نه تعیینکننده در گذار این بخش ایفا خواهد کرد. گسترش بازار کربن ملی چین، توسعه استانداردها و سیستمهای گواهی فولاد سبز و تلاشهای جدید برای سبزسازی زنجیرههای تأمین صنعتی ممکن است به همان اندازه در ایجاد تقاضا برای فولاد سبز مهم باشند.
در سال ۲۰۲۵، کمیسیون نظارت و اداره داراییهای دولتی چین (SASAC) دستورالعملهایی را برای تشویق شرکتهای مرکزی دولتی به ایجاد زنجیرههای تأمین سبز و کمکربن صادر کرد. چنین تدارکات سبزی میتواند با ارائه سیگنالهای تقاضای پایدارتر به تولیدکنندگان، از جمله تولیدکنندگان فولاد، به کاهش ریسکهای تجاری مرتبط با سرمایهگذاری کمکربن کمک کند.
در این زمینه، اصلاحات ۲۰۲۶ نه به عنوان یک راهحل مستقل، بلکه به عنوان بخشی از تغییر گستردهتر در گذار فولاد چین قابل درک است. برآوردهای تحقیقاتی نشان میدهد که حدود ۳۵۰ میلیون تن ظرفیت کوره بلند ممکن است تا سال ۲۰۳۰ نیاز به بازنشستگی داشته باشد تا مسیر کربنزدایی این بخش پشتیبانی شود. اینکه آیا این انتقال محقق میشود، نه تنها به مدیریت سختگیرانهتر ظرفیت، بلکه به توسعه فناوریها، بازارها و مشوقهای سیاستی که تولید فولاد کمکربن را در مقیاس امکانپذیر میسازد، بستگی دارد.
منبع: مقاله Shen Xinyi، پژوهشگر مرکز تحقیقات انرژی و هوای پاک، منتشرشده در Dialogue Earth – ژوئن ۲۰۲۶
